sexta-feira, 30 de novembro de 2012

RESUMÃO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.


Caros colegas, como forma de aprimorar minha preparação pra uma eventual prova aberta e/ou fase oral, passarei a, sempre que possível, a trazer temas importantes, geralmente cobrados nessas etapas. O primeiro tema que irei abordar será em Direito Administrativo, especificamente sobre RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.

*Esclareço que irei abordar os assuntos de forma tópica, pra não me cansar e não cansar os colegas que eventualmente queiram ler.

 

1.    Discorra sobre o tema Responsabilidade Civil do Estado:

 

- Evolução da Responsabilidade Civil do Estado:

A doutrina aponta como origem da responsabilidade civil do Estado o caso denominado “Agnes Blanco”, é possível elencar pelo menos cinco teorias:

a)   Teoria da irresponsabilidade civil – anterior ao surgimento do Estado liberal-burguês, defendia que o Estado não podia responder pelos seus atos, o que restou sedimentada na célebre frase “o rei não erra” (the king can do no wrong). É possível encontrar ainda hoje resquícios dessa teoria em nosso ordenamento no tocante aos atos jurisdicionais e legislativos (RE 505.393, do STF – info 473). Existem, contudo, duas exceções envolvendo ato jurisdicional previstas no art. 5º, LXXV, CF: erro judiciário e prisão além do tempo fixado na sentença (não confundi com a previsão do art. 133 do CPC).

b)    Teoria da culpa civilista (atos de gestão) – o Estado só responde civilmente por atos de gestão (um aluguel de um prédio particular, por exemplo), não respondendo por atos de império (uma desapropriação, por exemplo).

c)    Teoria da falta do serviço (culpa do serviço, culpa anônima) – verifica-se responsabilidade civil do Estado quando este falhar na prestação do serviço, seja por não prestá-lo seja por prestá-lo inadequadamente ou de forma tardia, o que gera prejuízo ao particular. Tal responsabilidade é subjetiva, exigindo a comprovação do dolo ou culpa do Estado na omissão do serviço, e diz-se anônima porque não há necessidade de se identificar o servidor faltoso para se imputar ao Estado a obrigação de reparar o dano.

d)   Teoria da responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco administrativo - significa que o Estado deve se responsabilizar pelos atos comissivos cometidos pelos seus agentes que causem danos aos particulares. Objetiva porque não se exige demonstração de dolo/culpa do agente público. Essa teoria afasta a responsabilidade civil do Estado em três situações: culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior  e fato exclusivo de terceiro, hipóteses em que não se verifica o nexo causal entre a conduta do Estado e o resultado danos.

Atenção para a denominada culpa corrente, que não afasta, mas apenas mitiga a responsabilidade civil do Estado. É o chamado dano em Bumerangue, a ensejar a compensação de culpas.

e)   Responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco integral – Equipara o Estado a um segurador universal, uma vez que a responsabilidade não fica afastada sequer naquelas hipóteses que afastam o risco administrativo. Reconhece-se em caso de dano nuclear, dano ambiental e atos terroristas.

 

Outros aspectos a serem abordados:

1. Denunciação à lide: Prevista no art. 70, III, do CPC, tal instituto vem sendo objeto de discussão de duas correntes: uma primeira vem a defender a sua aplicação, sob o argumento da economia processual (vide REsp 782834). Prevalece, porém, a doutrina que defende não caber denunciação da lide, uma vez que isso significaria uma confusão processual ao misturar reponsabilidade objetiva com responsabilidade subjetiva, bem como representaria uma lesão ao princípio do contraditório e ampla defesa do Estado, uma vez que ao denunciar o agente o Estado estaria reconhecendo sua própria culpa. É a corrente a ser seguida (info 500, STJ).

2. Princípio da Dupla garantia: diverge doutrina e jurisprudência acerca da possibilidade da vítima do dano poder acionar próprio agente público que cometeu o dano. CABM, por exemplo, dá interpretação ampliativa ao art. 37, §6º, que, segundo o autor se trata de uma norma que visa consagrar o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais. Na outra vertente, doutrina minoritária sustenta o princípio da dupla garantia: uma primeira garantia voltada pra própria vítima que só precisa demonstrar nexo e resultado; uma segunda garantia é dada ao agente público que, segundo essa concepção, só pode ser atingido em ação regressiva. Trata-se de interpretação restritiva ou literal do art. 37, §6º, posição que vem sendo seguida pelo STF, que vem afastando a chamada responsabilidade “per saltum”.

3. Responsabilidade Civil do Parecerista: Existem três espécies de pareceres, já consagrados, inclusive pelo STF: parecer facultativo; parecer obrigatório e não vinculante; e parecer obrigatório e vinculante. Apenas este último gera responsabilidade civil do parecerista (vide art. 38 par. único da Lei nº 8.666).

4. O que é causa para o Direito Administrativo a ensejar a responsabilidade do Estado – Diferentemente do Direito Penal, que entende causa como ação ou omissão, no Direito Administrativo entende-se que causa é apenas ação, uma vez que a missão no Direito Administrativo não é causa para o resultado, mas sim condição para este. A omissão não dá causa à responsabilidade objetiva, mas sim subjetiva, devendo ser demonstrado o dolo ou culpa do Estado (terceira corrente – falta do serviço, culpa do serviço ou culpa anônima).

Exceções:

a)   Omissão específica (info 502, STF) – diferentemente da regra (omissão genérica), a omissão específica gera responsabilidade objetiva quando, por exemplo, o Estado se omite de forma latente em tomar providências para proteger mulher que vítima de violência doméstica que efetuou diversos registros de ocorrência, sem contudo receber a proteção do Estado, vindo a ser assassinada pelo seu companheiro.

b)   Teoria do risco criado, gerado ou suscitado – existem algumas atividades em que o Estado atua com um grau de risco acima da média, o que CABM denomina de “guarda/custódia de coisas e pessoas perigosas”.

c)    Trânsito (art. 1º, §3º, CTB) – “    § 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.

5. Quem são “terceiros” para efeitos de aplicação da responsabilidade civil do Estado?

Uma primeira corrente sustenta que a palavra “terceiros” deve ser empregada para aqueles que não tenham nenhum vínculo jurídico com o Estado, nem estatutário (servidor, por exemplo) nem contratual (um concessionário, por exemplo). Trata-se de uma posição pró-fazenda pública. Foi esta a posição adotada pelo concurso da Polícia Civil do RJ, que exemplificou com o caso de uma viatura de polícia que ao bater num poste, este caiu e causou lesões na perna de um agente. Para tal corrente, a responsabilidade civil decorrente do dano sofrido pelo agente não é objetiva, na forma do art. 37, §6º, mas sim do Código Civil (art. 186). Também não haveria se falar em responsabilidade objetiva no caso de a concessionária do serviço de iluminação ter vínculo com o próprio Estado (se, por exemplo, a concessionária manter contrato com a União, passa a ser considerada “terceiro”, hipótese a ensejar a aplicação objetiva da responsabilidade.

Diógenes Gasparini, porém, faz uma interpretação ampliativa da palavra “terceiros”, considerando que significa qualquer pessoa, física jurídica, servidor ou particular, usuário ou não do serviço. É a que vem prevalecendo.

6. Responsabilidade civil por ato lícito omissivo – JSCF entende que a responsabilidade civil objetiva por ato lícito só decorre de condutas comissivas (uma obra pública, por exemplo), aplicando-se, de modo a afastar a responsabilidade, o princípio da legalidade estrita, uma vez que se sua conduta omissiva é lícita, não há obrigação de agir.

7. Responsabilidade Civil das Concessionárias e Permissionárias de Serviço Público:

a) Animal na pista – se a rodovia não é pedagiada, entende-se que a administração desta cabe ao Estado, sendo aplicada a teoria da falta do serviço (culpa do serviço ou culpa anônima), devendo-se demonstrar dolo ou culpa. Pode acontecer, porém, que mesmo sem cobrança de pedágio, haja delegação do serviço de controle, administração e manutenção da via (numa parceria público privado, por exemplo, em que o parceiro público custeia o parceiro privado pela administração e manutenção do serviço, o que ficou reconhecido pela denominação pedágio fantasma).

Se a rodovia é pedagiada (ou haja o chamado “pedágio sombra”), a doutrina vem entendendo tratar-se dano nas relações de consumo, na modalidade do fortuito interno.

b) Responsabilidade civil em face do não-usuário do serviço publico – até o ano de 2007, o STF entendia que somente os usuários do serviço estavam abarcados pela responsabilidade objetiva do Estado. Hoje, porém, a Suprema Corte reformulou seu entendimento, considerando ser irrelevante cogitar se se trata de usuário ou não do serviço.

c) Responsabilidade Subsidiaria do Estado – De regra, a responsabilidade do Estado é subsidiária à do agente delegado. JSCF, porém, cita um caso em que essa responsabilidade é concorrente, na hipótese em que o Estado tenha o dever específico de fiscalizar a concessionária, e, em face de sua omissão, decorresse um dano a um particular.

8. Prazo prescricional – Antes do CC/2002, o STJ tinha o entendimento de que o prazo prescricional para a vítima entrar com uma ação contra o Estado seria de 5 anos (art. 1º, Dec 20.910/32), e para o Estado tal prazo seria imprescritível (art. 37, §5, in fine). Com a superveniência do novo Código, alterando o prazo prescricional de 20 anos para as relações entre particulares para apenas 3 anos, passou-se a cogitar que só se aplica o prazo de 5 anos previsto no decreto de 1932 se não houver um prazo mais favorável, o que ensejaria a aplicação do prazo das relações entre particulares para as relações envolvendo a fazenda pública (Resp 1.137.354).

A partir de junho desse ano, através do AgrReg no REsp 1.311.070, o STJ passou a sustentar que as ações de cobrança contra a fazenda pública aplicar-se-ia o prazo quinquenal do art. 1º do Dec. 20.910, uma vez que o CC/2002 regula as relações entre particulares, não havendo que se alegar possuir este um prazo mais favorável.

OBS.: Vale lembrar que a imprescritibilidade para ações envolvendo o Estado no polo ativo se refere à recomposição ao erário e não à aplicação de punições aos seus agentes, estes sim, submetidos a prazos prescricionais.


9. Responsabilidade civil por atos judiciários e atos legislativos – Já foi comentado acima as hipóteses em que se admite responsabilidade civil por atos judiciais, de modo que será comentado somente sobre a responsabilidade decorrente de atos legislativos.

Quanto a estes, a regra é que não cabe responsabilidade civil, sob o argumento de que se trata de manifestação da soberania estatal, não passível de responsabilização. Outro argumento, informa que o caráter abstrato da norma não possibilita reconhecer a possibilidade de se reparar danos provenientes de comandos abstratos.

Há, contudo, três exceções:

a)      Leis que apesar de abstratas, não recaem sobre todos os integrantes da sociedade de forma equânime, incidindo de forma mais gravosa sobre um individuo ou grupo de indivíduos, havendo, pois, uma lesão ao princípio da repartição social do ônus. Assim, aquele que suportou um ônus não suportado pelos demais faz jus a uma indenização (ex: dono de posto de gasolina ou de edifício garagem situado em rua cujo tráfego de veículos foi proibido).

b)     Leis declaradas inconstitucionais, cujos efeitos concretos, produzidos com base nessa lei, causam um prejuízo ao particular.

c)      Leis de efeitos concretos. Assim, por exemplo, uma lei que autoriza a encampação de uma obra pública concedida à uma concessionária.


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