Caros colegas, como forma de
aprimorar minha preparação pra uma eventual prova aberta e/ou fase oral,
passarei a, sempre que possível, a trazer temas importantes, geralmente
cobrados nessas etapas. O primeiro tema que irei abordar será em Direito
Administrativo, especificamente sobre RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO.
*Esclareço que irei abordar
os assuntos de forma tópica, pra não me cansar e não cansar os colegas que
eventualmente queiram ler.
1. Discorra
sobre o tema Responsabilidade Civil do Estado:
-
Evolução da Responsabilidade Civil do Estado:
A doutrina aponta como origem
da responsabilidade civil do Estado o caso denominado “Agnes Blanco”, é
possível elencar pelo menos cinco teorias:
a) Teoria da irresponsabilidade civil –
anterior ao surgimento do Estado liberal-burguês, defendia que o Estado não
podia responder pelos seus atos, o que restou sedimentada na célebre frase “o
rei não erra” (the king can do no wrong).
É possível encontrar ainda hoje resquícios dessa teoria em nosso ordenamento no
tocante aos atos jurisdicionais e legislativos (RE 505.393, do STF – info 473).
Existem, contudo, duas exceções envolvendo ato jurisdicional previstas no art.
5º, LXXV, CF: erro judiciário e prisão além do tempo fixado na sentença (não
confundi com a previsão do art. 133 do CPC).
b) Teoria da culpa civilista (atos de gestão) – o
Estado só responde civilmente por atos de gestão (um aluguel de um prédio
particular, por exemplo), não respondendo por atos de império (uma
desapropriação, por exemplo).
c) Teoria da falta do serviço (culpa do
serviço, culpa anônima) – verifica-se responsabilidade civil do
Estado quando este falhar na prestação do serviço, seja por não prestá-lo seja
por prestá-lo inadequadamente ou de forma tardia, o que gera prejuízo ao
particular. Tal responsabilidade é subjetiva, exigindo a comprovação do dolo ou
culpa do Estado na omissão do serviço, e diz-se anônima porque não há
necessidade de se identificar o servidor faltoso para se imputar ao Estado a
obrigação de reparar o dano.
d) Teoria da responsabilidade civil
objetiva com fundamento no risco administrativo -
significa que o Estado deve se responsabilizar pelos atos comissivos cometidos
pelos seus agentes que causem danos aos particulares. Objetiva porque não se
exige demonstração de dolo/culpa do agente público. Essa teoria afasta a
responsabilidade civil do Estado em três situações: culpa exclusiva da vítima,
caso fortuito ou força maior e fato exclusivo
de terceiro, hipóteses em que não se verifica o nexo causal entre a conduta do
Estado e o resultado danos.
Atenção para a denominada
culpa corrente, que não afasta, mas apenas mitiga a responsabilidade civil do
Estado. É o chamado dano em Bumerangue,
a ensejar a compensação de culpas.
e) Responsabilidade civil objetiva com
fundamento no risco integral – Equipara o Estado a um
segurador universal, uma vez que a responsabilidade não fica afastada sequer
naquelas hipóteses que afastam o risco administrativo. Reconhece-se em caso de
dano nuclear, dano ambiental e atos terroristas.
Outros
aspectos a serem abordados:
1.
Denunciação à lide: Prevista no art. 70, III, do CPC, tal
instituto vem sendo objeto de discussão de duas correntes: uma primeira vem a
defender a sua aplicação, sob o argumento da economia processual (vide REsp
782834). Prevalece, porém, a doutrina que defende não caber denunciação da
lide, uma vez que isso significaria uma confusão processual ao misturar
reponsabilidade objetiva com responsabilidade subjetiva, bem como representaria
uma lesão ao princípio do contraditório e ampla defesa do Estado, uma vez que
ao denunciar o agente o Estado estaria reconhecendo sua própria culpa. É a
corrente a ser seguida (info 500, STJ).
2.
Princípio da Dupla garantia: diverge doutrina e
jurisprudência acerca da possibilidade da vítima do dano poder acionar próprio
agente público que cometeu o dano. CABM, por exemplo, dá interpretação
ampliativa ao art. 37, §6º, que, segundo o autor se trata de uma norma que visa
consagrar o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais. Na
outra vertente, doutrina minoritária sustenta o princípio da dupla garantia:
uma primeira garantia voltada pra própria vítima que só precisa demonstrar nexo
e resultado; uma segunda garantia é dada ao agente público que, segundo essa concepção,
só pode ser atingido em ação regressiva. Trata-se de interpretação restritiva
ou literal do art. 37, §6º, posição que vem sendo seguida pelo STF, que vem
afastando a chamada responsabilidade “per
saltum”.
3.
Responsabilidade Civil do Parecerista: Existem três espécies de
pareceres, já consagrados, inclusive pelo STF: parecer facultativo; parecer
obrigatório e não vinculante; e parecer obrigatório e vinculante. Apenas este
último gera responsabilidade civil do parecerista (vide art. 38 par. único da Lei
nº 8.666).
4.
O que é causa para o Direito Administrativo a ensejar a responsabilidade do
Estado – Diferentemente do Direito Penal, que entende causa como
ação ou omissão, no Direito Administrativo entende-se que causa é apenas ação,
uma vez que a missão no Direito Administrativo não é causa para o resultado,
mas sim condição para este. A omissão não dá causa à responsabilidade objetiva,
mas sim subjetiva, devendo ser demonstrado o dolo ou culpa do Estado (terceira
corrente – falta do serviço, culpa do serviço ou culpa anônima).
Exceções:
a) Omissão específica
(info 502, STF) – diferentemente da regra (omissão genérica), a omissão
específica gera responsabilidade objetiva quando, por exemplo, o Estado se
omite de forma latente em tomar providências para proteger mulher que vítima de
violência doméstica que efetuou diversos registros de ocorrência, sem contudo
receber a proteção do Estado, vindo a ser assassinada pelo seu companheiro.
b) Teoria do risco criado, gerado ou
suscitado – existem algumas atividades em que o Estado atua com um
grau de risco acima da média, o que CABM denomina de “guarda/custódia de coisas e pessoas perigosas”.
c) Trânsito (art. 1º, §3º, CTB) – “
§ 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas
competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de
ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e
serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.”
5.
Quem são “terceiros” para efeitos de aplicação da responsabilidade civil do
Estado?
Uma primeira corrente
sustenta que a palavra “terceiros” deve ser empregada para aqueles que não
tenham nenhum vínculo jurídico com o Estado, nem estatutário (servidor, por
exemplo) nem contratual (um concessionário, por exemplo). Trata-se de uma
posição pró-fazenda pública. Foi esta a posição adotada pelo concurso da
Polícia Civil do RJ, que exemplificou com o caso de uma viatura de polícia que
ao bater num poste, este caiu e causou lesões na perna de um agente. Para tal
corrente, a responsabilidade civil decorrente do dano sofrido pelo agente não é
objetiva, na forma do art. 37, §6º, mas sim do Código Civil (art. 186). Também
não haveria se falar em responsabilidade objetiva no caso de a concessionária
do serviço de iluminação ter vínculo com o próprio Estado (se, por exemplo, a
concessionária manter contrato com a União, passa a ser considerada “terceiro”,
hipótese a ensejar a aplicação objetiva da responsabilidade.
Diógenes Gasparini, porém, faz
uma interpretação ampliativa da palavra “terceiros”, considerando que significa
qualquer pessoa, física jurídica, servidor ou particular, usuário ou não do
serviço. É a que vem prevalecendo.
6.
Responsabilidade civil por ato lícito omissivo – JSCF
entende que a responsabilidade civil objetiva por ato lícito só decorre de
condutas comissivas (uma obra pública, por exemplo), aplicando-se, de modo a
afastar a responsabilidade, o princípio da legalidade estrita, uma vez que se
sua conduta omissiva é lícita, não há obrigação de agir.
7.
Responsabilidade Civil das Concessionárias e Permissionárias de Serviço Público:
a)
Animal na pista – se a rodovia não é pedagiada, entende-se que
a administração desta cabe ao Estado, sendo aplicada a teoria da falta do
serviço (culpa do serviço ou culpa anônima), devendo-se demonstrar dolo ou
culpa. Pode acontecer, porém, que mesmo sem cobrança de pedágio, haja delegação
do serviço de controle, administração e manutenção da via (numa parceria
público privado, por exemplo, em que o parceiro público custeia o parceiro
privado pela administração e manutenção do serviço, o que ficou reconhecido
pela denominação pedágio fantasma).
Se a rodovia é pedagiada (ou
haja o chamado “pedágio sombra”), a doutrina vem entendendo tratar-se dano nas relações
de consumo, na modalidade do fortuito interno.
b)
Responsabilidade civil em face do não-usuário do serviço publico – até o
ano de 2007, o STF entendia que somente os usuários do serviço estavam
abarcados pela responsabilidade objetiva do Estado. Hoje, porém, a Suprema
Corte reformulou seu entendimento, considerando ser irrelevante cogitar se se
trata de usuário ou não do serviço.
c)
Responsabilidade Subsidiaria do Estado – De regra, a
responsabilidade do Estado é subsidiária à do agente delegado. JSCF, porém,
cita um caso em que essa responsabilidade é concorrente, na hipótese em que o
Estado tenha o dever específico de fiscalizar a concessionária, e, em face de
sua omissão, decorresse um dano a um particular.
8.
Prazo prescricional – Antes do CC/2002, o STJ tinha o
entendimento de que o prazo prescricional para a vítima entrar com uma ação
contra o Estado seria de 5 anos (art. 1º, Dec 20.910/32), e para o Estado tal
prazo seria imprescritível (art. 37, §5,
in fine). Com a superveniência do novo Código, alterando o prazo
prescricional de 20 anos para as relações entre particulares para apenas 3
anos, passou-se a cogitar que só se aplica o prazo de 5 anos previsto no
decreto de 1932 se não houver um prazo mais favorável, o que ensejaria a
aplicação do prazo das relações entre particulares para as relações envolvendo
a fazenda pública (Resp 1.137.354).
A partir de junho desse ano, através do AgrReg no REsp 1.311.070, o STJ
passou a sustentar que as ações de cobrança contra a fazenda pública
aplicar-se-ia o prazo quinquenal do art. 1º do Dec. 20.910, uma vez que o
CC/2002 regula as relações entre particulares, não havendo que se alegar
possuir este um prazo mais favorável.
OBS.: Vale lembrar que a
imprescritibilidade para ações envolvendo o Estado no polo ativo se refere à
recomposição ao erário e não à aplicação de punições aos seus agentes, estes
sim, submetidos a prazos prescricionais.
9. Responsabilidade civil por atos
judiciários e atos legislativos – Já
foi comentado acima as hipóteses em que se admite responsabilidade civil por
atos judiciais, de modo que será comentado somente sobre a responsabilidade
decorrente de atos legislativos.
Quanto
a estes, a regra é que não cabe responsabilidade civil, sob o argumento de que
se trata de manifestação da soberania estatal, não passível de responsabilização.
Outro argumento, informa que o caráter abstrato da norma não possibilita
reconhecer a possibilidade de se reparar danos provenientes de comandos
abstratos.
Há,
contudo, três exceções:
a) Leis
que apesar de abstratas, não recaem sobre todos os integrantes da sociedade de
forma equânime, incidindo
de forma mais gravosa sobre um individuo ou grupo de indivíduos, havendo, pois,
uma lesão ao princípio da repartição social do ônus. Assim, aquele que suportou
um ônus não suportado pelos demais faz jus a uma indenização (ex: dono de posto
de gasolina ou de edifício garagem situado em rua cujo tráfego de veículos foi
proibido).
b) Leis
declaradas inconstitucionais,
cujos efeitos concretos, produzidos com base nessa lei, causam um prejuízo ao
particular.
c) Leis
de efeitos concretos. Assim,
por exemplo, uma lei que autoriza a encampação de uma obra pública concedida à
uma concessionária.
Mt bem explicado!!
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